1 城市土地集中储备供应可能出现的新问题

　　1．1 可能造成地价上升，导致房地产市场产生泡沫，影响民生和城市投资环境

　　建立土地储备供应制度可能在以下两个方面引起土地价格上涨：一是政府控制了土地供给总量，随着土地需求增加可能造成土地价格上涨；二是政府以挂牌、招标、拍卖等方式出让土地，引入公开竞价机制也会带来地价上扬。城市土地和房地产价格水平应该与城市发展状况、城市居民的收入水平等条件相匹配。如果房地产价格的增长超过了人们有效购买力的增长幅度，则是不正常的，当这种增长幅度的差距达到一定程度就会产生泡沫。过高的地价形成过高的房地产价格水平，无疑会加大商业区成本和投资成本，使得城市经济和商业活动的边际收益递减，最终减弱城市的市场竞争力。房地产泡沫破灭对经济的影响比股票市场泡沫破灭的影响要大得多，这一点从香港1997年以后楼市的大幅下跌对香港经济造成的严重影响就可见一斑。

　　“高地价一高房价”形成的商业区成本直追世界大城市商业办公成本。经测算，现在天津 CBD商业区成本，已经超过了同类区位1973年的伦敦，1987年的法兰克福，1993年的曼彻斯特，直逼前10年伦敦的水平。杭州自1997年8月实行土地储备供应以来，商品房平均价格从 2700元／平方米，增至2001年底的近5000元／平方米，上升了近一倍。杭州是内地最早推行土地储备制度的地区，自1999年杭州市土地储备中心开始第一次招标拍卖土地后，杭州的楼市就开始了只涨不跌的格局。杭州有关方面公布的资料就显示了房价爬升斜率之陡峭：1999年每平方米均价为3000多元，现在，杭州商品房每平方米均价在4500-4800元之间。尽管土地储备制度使杭州的相关财政收入以每年56％的比例递增，但其背后的隐忧也开始显现。房价过高造成投资转移，影响本地产业的发展。一些敏感的企业已经表示，他们会把更多的资金投向投资环境好、利润高的地区。相同的情况在上海也已露出些许端倪，一些外资企业正在撤出上海。“上海用地的成本至少比江浙一带贵上两三倍，未来只有两种极端的公司可以生存，一种是大型的财团， 为了打开中国市场、品牌形象，可以不计成本；一种是把公司规模压缩到最小，降低成本存活，而中间分子只能撤退。”上海吸引中小外资企业的能力在弱化。

　　民生方面受价格变动影响较大的主要是低收入家庭，需要政府部门在安居、危改用地方面加大投入。房价上升可能导致的结果就是一方面房地产市场一片繁荣，新的开发商不断进行房地产开发，新的楼盘不断涌现，而另一方面大量的空房积压，且越来越多的人购买不起房子。不仅加大了政府维护社会平衡发展的难度，而且使更多的人陷入相对贫困。浙江省城调队对全省11个城市的住房消费调查的结果显示，大多数普通居民认为商品房价格较高，影响了他们的住宅消费，这也是部分居民决定未来5年内不考虑买房的主要原因。

　　1．2 可能导致城市土地“供应过度”，造成土地资源新的浪费

　　实施土地集中储备供应后，由于严格控制城市土地供应量引起土地供应不足导致地价上涨是不正确的，但不控制土地供应量，盲目供应土地的错误则更为严重。从经济学的角度来看，土地出让金是未来若干年内土地使用权的租金之和，即现在的土地收入是预支未来的利润。如果政府主要靠这个钱来搞当前城市建设，在相当大程度上是“寅吃卯粮”，是本届政府花用后届政府的钱，最终影响城市发展后劲。在土地集中储备供应后看得见的土地增值收益，对地方政府具有很大的刺激作用。各级政府不能因为土地容易出“政绩”、见效快就将其吃光用尽。改革开放以来，不少城市都曾有过类似教训，有的至今尚未走出困境。据报道，中国目前沿海14个省市的实际占用耕地都突破了规划指标，其中有的城市 2010年的建设用地指标在2001年已基本用完，这无疑给城市规划和发展增加了难度。土地过度“透支”，将加快土地和房地产行业的衰退。

　　城市土地集中储备供应后达到的理想状态应该是政府、开发商和城市居民都得到均衡的利益，土地短期和中长期开发得到科学合理的兼顾。土地“过度”供应还会造成以下两个不良后果：一是土地先炒作后闲置；二是开发商趁机囤积土地，使土地资产流失。土地与房地产由于涉及暴利，且开发周期较长，给炒买炒卖留下来理由和空间。土地被多次炒买炒卖后价格变得奇高，当泡沫破灭后造成闲置和浪费。上世纪90年代初，海南、北海房地产热时某些地区的实践证明了这一点。这是由于当时多头供应土地，土地投放的主动权不在政府而造成的。在集中储备供应制度下，如果政府对土地供应量不能科学控制，新的囤地炒作行为仍有可能发生。如几家房地产开发商组成投标联盟，大家维持一个共同的竞争价值，使土地价格维持一个固定水平，有实力的开发商就有可能联合起来囤积大量土地，通过部分或象征性开发的形式，以较低的现价从一级市场储备大量的土地。

　　1．3 可能滋生新形式的腐败

　　土地集中储备供应制度的实施改变了城市土地由少数人控制、暗箱操作的现象，但由于土地集中储备供应后，由土地储备供应机构代表政府掌控着城市土地供应的大权，形成了事实上的土地一级市场垄断。垄断本身就是一种经济意义上的腐败。因此，如何避免实际操作过程中的漏洞，防止新的腐败发生，至关重要。

　　土地集中储备供应后在土地收购整理和供应两个环节仍然存在出现腐败的可能。第一，土地的收购环节不透明，整理过程尚未完全引入竞争机制。土地收购和整理环节是土地集中储备供应的“进水口”，土地收购直接关系到被收购者的经济利益，而土地收购价格和整理成本又直接影响土地供应成本和土地增值收益的空间。目前大多数城市土地收购都是土地储备机构与原土地使用者以私下协议形式进行的，土地储备机构与原土地使用权人在土地使用权补偿政策信息上处于明显得不对称地位，土地使用权价格、补偿确定等弹性和随意性较大。而企业的土地往往被少数企业负责人代理处理，其中的“猫腻”更多。以前土地供应过程的腐败，现在很大程度向收购整理环节转移。第二，供应环节仍有可能出现新的腐败。土地储备供应机构与开发商串通，做虚假投标是完全有可能的。土地实行集中储备供应后，拍卖、招标和挂牌成为土地供应的三种主要方式，大大避免了供应环节作弊的可能性。但由于对这三种方式，特别是招标和挂牌方式土地底价非常重要，对开发商赢得土地非常关键。内幕人员向开发商透露土地底价或其他重要信息以获取不正当利益成为土地供应环节主要的腐败形式。

　　2 治理对策

　　2．1 理性引导土地供应价格，促进房地产市场健康发展

　　土地价格在储备供应过程的不同环节体现为不同的形式。在收购阶段表现为收购价格；在预备供应阶段，表现为土地供应底价，土地供应底价由土地收购价、土地整理成本、储备成本和一定比例的预期土地增值收益组成；在供应完毕后，表现为土地供应价格，一般情况下土地供应价大于土地供应底价，大于部分称为土地增值收益。土地最终供应价格是整个房地产市场价格的基础。所以，引导土地供应价格必须控制和把握好土地收购、整理储备和供应等每一个环节。

　　首先，严格按照有关规定进行土地补偿，控制土地收购成本。土地收购成本是构成土地底价的基础，是土地价格形成的起点。土地收购要严格按照国家有关规定，对原土地使用权人(包括个人和企业)的利益进行合理补偿，不能截留原土地使用权人的利益，更不应该与民争利。至于其他方面的成本开支能节省的尽量节省，做到收购环节的经济效益和社会效益“双赢”。

　　其次，积极引入竞争机制，提高土地整理质量。随着土地集中统一供应的深化，土地整理也是一项庞大的工程，完全可以引人公开竞争机制。土地整理环节通过公开招投标的方式，选择具有综合实力且要价合理的机构进行土地前期开发和整理工作。土地的前期开发整理理论上并不对最终的房地产价格构成推动作用，土地前期整理开发也是房地产运作的必经阶段，关键在于土地整理的投入一产出比是否合理。土地整理是土地使用者对土地进行资金和劳动力投入，把物化劳动和活劳动凝结在土地中，增加土地效用的同时也使土地增值。土地储备机构对土地进行统一整理，有利于发挥规模效益，降低成本；同时，有利于土地储备机构与规划部门密切配合，发挥整体规划的优势，从而提高供应土地的品质，增加土地“附加值”。

　　最后，合理运用土地供应方式，引导最终土地价格。为了使土地价格与城市发展水平、居民购买力、以及社会进步相适应，抑制土地价格过快增长，应该科学合理地运用招标、挂牌、拍卖等土地供应方式，适当减少拍卖的次数，增加招标、挂牌的频度。在土地出让过程中，除了考虑参与投标的企业的出价外，还要成立由专家、学者组成的评标委员会，对参与投标的企业开发资质、历年开发量、土地竞标方案、楼盘的品质进行综合评判，限制没有房地产开发经验、却不惜以重金获取土地的企业进入市场，以抑制地价上涨，使有限的土地资源向高素质的大型房地产商集中，促进大型房地产开发集团的形成，提升房地产市场的专业化水平。

　　2．2 科学规划土地储备和供应的结构和规模，支持城市可持续发展

　　土地整理储备要以城市规划为指导，按规划进行储备整理，并且成为实施规划的重要手段。同时，城市规划要与土地利用规划、区域规划相协调，从总体上对土地资源进行合理配置、整合、开发和利用。

　　土地整理储备是一个过程，它应同城市发展过程相互配合和协调，同步前进。要根据城市发展的战略、需要和步骤而逐步推进，不能求之过急，变成一次性运动或突击性行为。所以，第一，土地整理既要适应当前和相当长的一段时间城市发展的需要，又要考虑城市的长远发展。既不能急功近利，又不能脱离实际，好高骛远；第二，土地整理与土地市场相结合。土地整理为土地市场提供“产品”，通过土地市场实现“产品”的价值，并通过“产品”的投放和控制来适当调节土地市场价格；第三，注意保护文物古迹和历制”与“集中的专业化项目管理”，充分借助社会中介机构的力量，来进一步完善和深化项目法人责任制。

　　政府投资项目应该是由市场提供产品、政府提供服务，从而逐步走到符合市场经济大原则的城市建设市场模式的路子上去，才能逐渐走向良性循环。当然，对于经营性项目来说，通过各种新型的融资方式基本上已经探索出了一套利用项目法人责任制来实现市场化运作的模式。那么，该如何利用项目法人责任制来实现非经营性项目市场化运作呢?这是实践中的一个难题，也是改革必须面对的问题。

　　当然，将非经营性政府投资项目实行项目法人责任制，将涉及到部门利益的调整，必将受到不少的阻挠，想一步到位是十分困难的。根据建设项目的建设程序和管理需要，一般可以把建设项目划分为投资期、建设期和运营期三个时期。为了少走弯路，根据建设项目程序，结合地方特点，我们的设想是在实行项目法人责任制的过程中要循序渐进，首先通过将项目法人责任制从项目投资法人责任制和项目建设法人责任制两个方面来实行，从而逐步实现最终的项目法人责任制。

　　首先要说明的是，建设项目是指需要投入一定量的资本、实物资产，有预期的经济社会目标，在一定约束条件下，经过研究决策和实施(设计和施工建设等)等一系列程序，形成固定资产的一次性事业，是投资行为与建设行为相结合的投资项目。而投资项目，广义的泛指在一定的约束下(如资金、技术、资源、时间、空间、政策等)，投资主体为获得未来预期效益，将货币资本或实物资本投入盈利性或非盈利性事业，从事生产或服务等经济活动，具有明确目标要求的一次性事业；狭义的是指既有投资行为，又有建设行为的工程建设项目。因此，投资是项目建设的起点，没有投资就没有建设；反过来，没有建设行为，投资的目的就不可能实现。建设的过程就是投资的目的实现的过程，是把投入的货币转换成实物资产的过程。

　　可见，建设项目法人与项目建设法人是完全两个不同的提法，建设项目法人是从整个建筑行业上来讲的，是为了区分其他行业的项目法人而提出的概念。在建筑行业里，建设项目法人就可以简称为项目法人。而项目建设法人实质上是指建设项目的建设法人，是指工程项目的建设施工过程中的组织法人，是建设项目法人的一个分支。其实，项目建设管理是建设项目管理中的一部分，而项目投资管理则是建设项目管理中的另一部分。为此我们将整个建设项目过程分成投资和建设两个主要部分，从而通过实施项目投资法人责任制和项目建设法人责任制来实现政府投资项目投、建、管、用的分离和相对集中的管理模式。

　　对于城投公司来说，它作为政府投资项目的主要投融资主体，在投资上对政府负责，在使用上对使用方负责，从而实现自己的项目投资法人地位；对于建设单位来说，它作为项目的建设过程的实施管理者，对投资者负责资金使用安全问题，对使用者负责项目使用安全问题，从而实现自己的项目建设法人地位。另外，非经营性项目的投资主体是政府，城投公司只是代表政府实行项目投资法人责任制；而建设单位可以由城投公司代替，还可以通过招投标的方式选择专业性的工程建设管理公司来负责项目建设全过程的组织管理工作，按照《公司法》规定不能是非经营性政府投资项目的业主。一旦城投公司完全代替了建设单位的地位，那就将完全实现了非经营性政府投资项目的项目法人责任制。

　　城投公司作为政府投资项目的投融资主体，必须按现代企业制度建立和运作，强化法人责任制，建立自我约束机制，确保投资的安全和效益。但是城投公司作为政府投资的代表，按照市场机制运行，其风险最大，收益最小，不具备资金的自我积累的能力，因此其资金来源必须得到政府的充分保障。同时，为了保障城投公司能够顺利地对政府投资项目进行投融资，政府投资项目的产权应该归城投公司所有，其使用权可移交给使用单位，从而减小项目投资法人的风险，所以，政府投资项目竣工后，应该由建设单位将产权移交给城投公司，城投公司按项目的性质，或交付使用单位，或通过公开招标选择相应的项目运营管理公司负责运营。